法院把皮球踢给了环保部门,应对不好,环保部门会很尴尬

　　需要首起判例当靶子,期待第一案的带动效应

　　专家希望环保部做第一个吃螃蟹者

　　起诉紫金矿业须解决三个法律问题

　　11月2日,民间环保组织重庆市绿色志愿者联合会就福建省环保厅行政处罚紫金矿业一事在向环境保护部提出申请复议的同时,建议环境保护部起诉紫金矿业。事实上,1个月前,北京的环境法学家也曾呼吁环境保护部起诉紫金矿业。令人遗憾的是,环境保护部没有接招。

　　伴随着最高人民法院今年6月出台的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》(以下简称《意见》),著名环境法学家、北京大学教授汪劲认为,从司法层面上讲,环保部门代表国家提起损害赔偿诉讼的司法障碍已经不存在。

　　“无论是紫金矿业的污染问题,还是大连油污问题,环保部门以及海洋部门都可以提起诉讼。起不起诉就看他们的了。”11月3日,汪劲在接受《法制日报》记者采访时表示,环保部门应尝试提起一个诉讼,同时他建议,环境保护部应以此为契机,尽快制定指导各级环保部门如何代表国家提起赔偿诉讼的指导性规则。

　　环保部门怎么应对成焦点

　　今年6月29日,最高人民法院发布《意见》,其中最引人关注莫过于作出了“各级人民法院要依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件”的规定。汪劲告诉《法制日报》记者,这实际上从司法层面上解决了环保部门的诉讼主体资格问题。

　　以前,环保部门总是推说,因为他们起诉的主体资格缺乏法律规定,因此,环保部门无法理直气壮地代表国家起诉污染行为并索赔。因此,环保部门不断地呼吁,希望国家立法机关修改相关诉讼法律或者由司法部门出台司法解释,赋予其代表国家提起环境公益诉讼的权力。

　　“这就好比踢皮球,以前是环保部门总说他们想起诉,但法院不会受理。而现在法院可以说,我已经告诉环保部门可以受理你的起诉了,如果你不来那就是你的事情了。法院现在又把皮球踢给了环保部门。”汪劲认为,眼下,环保部门敢不敢真的起诉成了问题的关键。

　　汪劲告诉《法制日报》记者,《意见》出台后,环保部门应对不好会很尴尬。“《意见》出台前,环保部门可以把不起诉的理由推给法院,公众也都把矛头指向法院,现在法院受理了,矛头开始指向了环保部门。”汪劲说。

　　起诉可能面临压力是客观现实

　　“环保部门代表国家提起环境公益诉讼的司法障碍已经解除,对于老百姓和环保部门来说,都是一件值得高兴的事。”汪劲告诉《法制日报》记者,但是,环保部门面临的压力也是客观存在的。

　　汪劲认为,压力可能会主要来源于各级党政机关。他说,压力不仅环保部门要面对,而且司法部门也需要面对。“尽管《意见》已经发布,但是,法院最终会不会受理起诉可能也要过有关党政机关这一关。”汪劲这样认为。

　　“事实上,如果真要起诉的话,法院和环保部门都存在着要向党政领导汇报的问题。”汪劲说:“中国的法治有一个基本的组织原则,就是党领导人民制定宪法和法律以及党领导人民执行宪法和法律。所以重大事项是由党委决定的。按照这一原则,环保部门要向法院提起诉讼,首先必须要向有关同级党政领导汇报;而法院受不受理也同样需要向党政领导汇报。”汪劲说:“如果党政领导研究同意自然好办;如果不同意,这个诉讼就会泡汤。”

　　汪劲认为:“福建省环保部门绝对没有这个胆量起诉,它就是想起诉也得请示地方党政领导。而党政领导可能会说环保部都没有动静,你们急什么。”显然汪劲对环保部门起诉紫金矿业并不持乐观态度。

　　他担心,环保部门“考虑到这些因素就可能不敢行使这一诉权。即使环保部门想起诉,但党政机关不同意的话,环保部门不仅起诉不了,而且主管领导可能还会面临政治上的困境。”汪劲吁吁,在对待环保部门代表国家提起公益诉讼的问题上,各级党政机关应该多从法律后果上考虑问题,只要法律上允许的,就应该支持环保部门的诉讼。“这一点,广东信宜市有关党政领导支持信宜市政府起诉紫金矿业案的做法,就非常值得借鉴和推广。”汪劲这样认为。

　　提起诉讼至少要解决三个问题

　　事实上,汪劲是最早呼吁环保部起诉紫金矿业的专家。但至今环保部一直不敢接招,对个中原因,汪劲也进行了分析。就环保部门如何应对《意见》,汪劲告诉《法制日报》记者,至少要解决三个问题。

　　虽然《意见》给了环保部门代表国家提起环境公益诉讼的权力,但是,具体由哪一级的环保部门来提起诉讼?对此,汪劲的看法是,对于起诉主体,仍然需要环保部门内部进一步明确。

　　“就一个污染问题,环保部可以委托其下属的6个督察中心以环保部的名义起诉。但除了部一级以外,省市区县都有环保部门,那么,这些环保部门是不是都可以提起诉讼?”汪劲说,针对一个污染事件,“部里起诉,省里起诉,市县都起诉的话,到底法院受理谁的起诉?”他说,环保部门应当从管辖范围上对不同级别环保部门起诉的权力做一个划分,比如跨流域、跨省污染的以及重大污染事件由环保部来起诉,省内的就由省环保厅来起诉等。

　　就谁来提起诉讼,汪劲的建议是,环保部应制定规则,以防止环保部门之间出现混乱。

　　环保部门提起环境公益诉讼要解决的第二个问题是,赔偿范围以及损失如何计算。汪劲建议,对于损失的范围以及赔偿范围,环保部门应该找专家、学者,包括官员一起研究,来确定哪些属于直接损失,哪些是间接损失。

　　对于如何计算国家损失,汪劲认为,也存在难点,“比如生态损失就难以计算,目前差别很多,同样一个损失可能鉴定下来是10个亿,也可能是一个亿、两个亿。”怎样取舍,汪劲说,也需要环保部尽快研究,拿出一个相应规则出来。

　　第三个需要解决的是证据问题。在国家诉讼赔偿中,汪劲以他曾参与处理过海洋污染损害问题为例说,通常情况下,企业会质疑监管部门的证据,“一个大的水污染事件发生时,政府方面肯定会动用公权力命令国家各有关部门监测机构去取证,因此在大多数情况下,国家机关拿出的证据,无论是公信力,还是采信力都比一般证据高。”汪劲说,在他看来,环保部门要起诉,证据方面不是大问题。“而且,依照侵权责任法和水污染防治法有关举证责任倒置的规定,加害人若要质疑环保部门提出的证据,就应当提出确凿的相反证据。”

　　此外,他建议,环保部应建立自己的环境律师库。把好的律师、有经验的律师名录赶快拿到手,未来一但诉讼的话,好有充分的准备。“我国的律师并不强大,公职律师并不多,而所有的企业都有法律顾问或律师,在引起重大环境污染事件后,企业肯定会花大钱请名律师。”汪劲说,环保部门在提起诉讼的时候,除了要面对自企业方强烈的辩驳外,还需要有自己的出色律师来代理诉讼。

　　需要有一个司法判例做靶子

　　环保部门提起环境公益诉讼可能会遇到地方党委的过问,可能会遇到赔偿金额难以确定等问题,汪劲认为,眼下最重要的是,环保部门应该尽快起诉一个案件, “司法要做一个案件出来,哪怕是应该赔偿一个亿的,最后法院认定赔偿一千万也可以。”汪劲认为,第一个判例出来会带来一系列的效应,只要有了第一案,才可能有第二案、第三案。

　　汪劲说,只有做起来了,污染损害的赔偿数额才有可能渐趋合理,“不能指望第一个判例就做得非常的科学合理。”汪劲说。“无论是环保部门还是法院,应该有拿出第一判例做靶子的勇气,不怕被批评。”

　　“总比以前没有好吧?”他说,问题的关键不是赔偿数额,而是判决出来后,可以供人们来研究,人们可以从经济、技术和法律等各个角度去考量,“这样才会知道这个赔偿数额是高了还是低了。”汪劲说:“合理不合理是相对的,但起不起诉,污染企业赔不赔是两个性质不同的问题,那怕再少,最后引起争议再大,都要做起来。”汪劲说,这也是目前我国所面临的严峻环境形势所逼迫的。

　　汪劲说,他希望,环保部是第一个吃螃蟹的部门。